В Госдуме обсудили целесообразность реформы теплоснабжения
10 ноября в Государственной Думе состоялся «круглый стол» на тему: «О реформе теплоснабжения в Российской Федерации» в рамках подготовки к первому чтению проекта федерального закона №1086603-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения». В мероприятии приняли участие депутаты Госдумы, члены Совета Федерации, представители заинтересованных министерств и ведомств, генерирующих компаний и гарантирующих поставщиков, экспертного сообщества и СМИ.
Предваряя обсуждение предложенной Правительством реформы теплоснабжения, председатель Комитета Госдумы по энергетике Павел Завальный отметил актуальность законодательной инициативы Минэнерго, объяснив, что её вызвало само теплоснабжение – единственная сфера ЖКХ, остающаяся инвестиционно-непривлекательной, и низкие показатели КПД устаревших ТЭЦ. А также сообщил, что попытка сейчас через другие механизмы решить накопившиеся проблемы районных котелен и мини-ТЭЦ «входит в конфликт с новой моделью», поэтому на этапе предварительного обсуждения законопроекта поступило много замечаний.
Первое чтение законопроекта намечено на декабрь, с тем, чтобы предварительно провести его широкое публичное обсуждение на площадке Комитета по энергетике.
П.Завальный выразил надежду, что рекомендательный характер новой ценовой модели позволит регионам поступательно решать вопросы теплоснабжения. По его заявлению: «Энергетика для людей, а не люди для энергетики – с такой позиции будет рассматриваться данный законопроект».
В ходе обсуждения законопроекта участники «круглого стола» подчеркивали, что принятый Государственной Думой в июле 2010 года Закон «О теплоснабжении» практически оформил централизованное теплоснабжение как отдельную отрасль экономики и определил основы регулирования экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии и мощности, создал условия для развития таких систем, а также определил полномочия органов государственной власти и управления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, упорядочил права и обязанности потребителей.
Заместитель Министра энергетики Российской Федерации Вячеслав Кравченко на суд общественности представил целевую модель рынка тепла.
По данным Минэнерго, число систем теплоснабжения в России составляет около 50 тысяч. Эти системы обслуживает порядка 17 тысяч предприятий. На нужды тепловой электроэнергетики и теплоснабжения ежегодно тратятся огромные топливно-энергетические ресурсы – более половины всего объёма топлива, расходуемого в стране. Тепловая электроэнергетика – представляет около 70% электроэнергетики всей страны.
Россия занимает первое место в мире по развитию теплофикации, протяженности тепловых сетей, затратам топлива в системах централизованного теплоснабжения. Теплоснабжение имеет особое значение для функционирования экономики страны, создавая необходимую среду для жизни и деятельности населения в условиях преобладания сурового климата. В то же время, по словам замминистра, эта сфера одна из самых расточительных, здесь часто пренебрегают вопросами энергоэффективности и энергосбережения: потери тепловой энергии в 3 раза выше, чем в странах с аналогичным климатом.
Эффективность использования топлива на тепловых электростанциях ухудшается из-за снижения доли когенерации до 40%. Отраслевые ТЭЦ теряют тепловую нагрузку по разным причинам: промпредприятия переходят на собственные источники, конкурентно развивается малая тепловая электрогенерация, муниципалитеты также строят котельные. Многие, особенно старые и неэффективные ТЭЦ, в том числе после разделения рынка электрической энергии и тепла, стали убыточными, крупные энергокомпании стремятся избавиться от них или эксплуатируют в режиме вынужденной генерации.
Потребители, остающиеся в централизованных системах, также несут всё возрастающую нагрузку по их содержанию. В результате, тарифы на тепло и электроэнергию систематически растут. Величина тарифов ограничивается неэкономическими методами. В конечном счете, всё это отражается дополнительной нагрузкой на бюджетах субъектов Федерации. По заявлению В.Кравченко, ежегодная субсидия на тепло порядка 150 млрд рублей, а нужно 200.
По словам замминистра, среди основных целей законопроекта: изменение системы теплоснабжения, снижение административной нагрузки, изменение подхода к ценообразованию и, наконец, привлечение инвестиций. При этом В.Кравченко указал, что методология будет меняться в каждом регионе.
Законопроектом в действующее законодательство вносятся изменения, которыми определяются основные принципы целевой модели рынка тепловой энергии Задача целевой модели – создание условий для формирования сбалансированной системы отношений между всеми участниками процесса теплоснабжения, основанной на экономических стимулах к повышению эффективности, надёжности и качеству функционирования системы теплоснабжения. В частности, предполагается изменение системы регулирования с переходом от государственного регулирования всех тарифов в сфере теплоснабжения к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя. Такая предельная цена определяется ценой поставки тепловой энергии от альтернативного, замещающего централизованное теплоснабжение, источника тепловой энергии (цена «альтернативной котельной»).
Предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность), устанавливаемый впервые, может быть утверждён ниже уровня цены «альтернативной котельной». В этом случае предельный уровень цены поэтапно доводится до предельного уровня, соответствующего цене «альтернативной котельной», в соответствии с графиком, утверждаемым однократно без последующих изменений высшим должностным лицом субъекта Федерации на срок не более 5 лет, а в случаях, установленных Правительством России, – на срок не более 10 лет. Такие графики рассчитываются, исходя из оценки социальных последствий с учетом действия механизма индекса платы граждан за коммунальные услуги.
Законопроектом предлагаются изменения в системе хозяйственных отношений в сфере теплоснабжения. Так, изменяется роль единой теплоснабжающей организации (ЕТО). Предполагается, что ЕТО будет не просто единым закупщиком и поставщиком тепловой энергии (мощности) в зоне своей деятельности – она станет единым центром ответственности в системе теплоснабжения за обеспечение параметров качества теплоснабжения и параметров, отражающих допустимые перерывы в теплоснабжении перед каждым потребителем в соответствии с федеральными требованиями.
В целях контроля за деятельностью ЕТО вводится новый вид муниципального контроля за выполнением ЕТО инвестиционных планов, необходимых для развития, повышения надёжности и энергетической эффективности системы теплоснабжения. Предусматривается, что целевая модель будет внедряться поэтапно на территории отдельных поселений и городских округов, отнесённых к разным ценовым зонам теплоснабжения. Перечень ценовых зон теплоснабжения планируется утверждать Правительством России. При внедрении целевой модели в ценовых зонах теплоснабжения предусматривается переходный период.
Предлагаемые изменения системы ценообразования и системы отношений в сфере теплоснабжения, по замыслу Минэнерго, должны создать необходимые условия для мотивации участников рынка теплоснабжения инвестировать в повышение эффективности систем теплоснабжения.
Соглашаясь с необходимостью продолжения реформ в сфере теплоснабжения, заместитель председателя Комитета Госдумы по жилищной политике и ЖКХ Павел Качкаев высказал опасения, что при переходе на «альтернативную котельную» инвестиции вообще появятся, а также, что отказ от прямого госрегулирования приведет к росту тарифов. Депутат предложил «подойти осторожно к этому вопросу», выделив пилотные регионы для очередного эксперимента, чтобы не допустить нарушений, «как это было с введением социальной нормы».
Заместитель начальника Управления контроля электроэнергетики ФАС России Елена Цышевская, предвосхищая вопросы депутатов о контроле за деятельностью доминирующей организации, заверила, что «контроль как был, так и останется» у антимонопольного ведомства. По её словам, контроль цены также останется, хотя тотального контроля тоже не предусмотрено, ФАС законопроект согласован, так как все замечания были учтены.
Заместитель директора Департамента ЖКХ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Андрей Таманцев, говоря о новой модели рынка тепла, также поддержал инициативу Минэнерго, хотя, по его словам, были дискуссии по этапности ввода новой модели. А.Таманцев предложил ко второму чтению обратить внимание на два момента: соглашение по реализации схемы между теплоснабжающей организацией и муниципалитетом и на штрафные санкции за нарушение взятых обязательств. Они, считают в Минстрое, должны быть существенно увеличены.
В ходе обсуждения законопроекта эксперты указывали, что для реализации цели увеличения финансирования отрасли через изменение системы ценообразования в документе не определены принципы распределения «дополнительной» выручки между участниками процесса теплоснабжения. Неясно, кто получатель дополнительных средств (генерация или сети), каковы принципы распределения, каков механизм гарантирующий возврат дополнительных средств в виде финансирования ремонтов и инвестиций в систему теплоснабжения. Также отсутствует экономический расчет влияния новой системы ценообразования на тарифы конечных потребителей, отсюда не определены риски социально-экономических последствий.
Так, например, региональной энергетической комиссией Красноярского края еще в 2015 году был произведен расчет по предлагаемой Минэнерго России методике «альтернативной котельной», в результате которого рост тарифа на тепловую энергию, по отношению к действующему, составил 166%.
Общее мнение большинства экспертов сводится к тому, что принятие законопроекта в представленной редакции приведет к повсеместному росту тарифов на тепловую энергию, что недопустимо. При этом субсидирование роста тарифов за счет муниципальных и региональных бюджетов будет невозможно в условиях дефицита бюджетов практически во всех регионах. В связи с этим, решение о переходе на новую модель для минимизации рисков по каждой ценовой зоне должно приниматься субъектом Российской Федерации или по его представлению Правительством Российской Федерации.
В проекте рекомендаций «круглого стола» также отмечается, что по законопроекту поступили замечания и в отзывах ведущих компаний в области теплоснабжения. Все высказанные в ходе дискуссии предложения будут аккумулированы Комитетом по энергетике и после детальной проработки найдут свое отражение при подготовке проекта федерального закона №1086603-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» к первому чтению.
10.11.2016